El sistema de seguridad social en el Uruguay del siglo XXI

Introducción (1)

El tema de la seguridad social es centro en la agenda de análisis de actores sociales y políticos a nivel nacional e internacional. Las inquietudes y preocupaciones se centran tanto en el papel que cumplen en la concreción de una política social de gran incidencia en la calidad de vida de población como en el papel que cumple en el terreno de la economía y las cuentas estatales.

El análisis del actual sistema de seguridad social y las propuestas de modificación, contienen una dimensión técnica y una dimensión política. Su naturaleza estrictamente social se ha construido a lo largo de la historia buscando satisfacer necesidades y expectativas humanas que han sido imposible de superar en el plano estrictamente individual. La búsqueda conjunta de respuestas a temas comunes, especialmente de contingencias y riesgos que plantea el desarrollo de la vida humana con mayores parámetros de expectativas en calidad y longevidad, ha sido el eje de su construcción y continúa siendo el eje de preocupaciones. Preocupaciones que se plantean especialmente para la clase trabajadora en tanto este sistema se plantea dar respuesta a los problemas que se plantean en los momentos de mayor vulnerabilidad del ciclo de vida las personas o de crisis social.

Por ello, la Asociación de Trabajadores de la Seguridad Social, como operarios directos del sistema e integrantes de la clase trabajadora, coloca en agenda un conjunto de ejes directamente vinculados a la temática para abordar en su discusión.

(1) La información estadística que se utiliza en éste documento fue recabada en el proceso de investigación para la elaboración del mismo. Dicha información mantiene su validez dado que no han existido cambios sustanciales en las variables analizadas.

1. Principios y componentes del sistema de Seguridad Social

El sistema de seguridad social no es sólo BPS. La ATSS entiende necesario promover el análisis de todos los componentes del sistema desde una perspectiva integral, totalizante, direccionada por los intereses de los/as trabajadores/as hacia la construcción de un sistema universal, integrado, solidario y público, que fortalezca tanto las prestaciones económicas, sociales y de salud, contributivas y no contributivas, a partir de un sistema de financiamiento progresivo y no-regresivo, incentivando el valor de la Seguridad Social como componente esencial de una vida plena fundada en un patrón de protección social que jerarquiza lo verdaderamente humano.

El análisis debe ser comparativo en lo que atañe a prestaciones sociales y económicas, tasas de cobertura, niveles de beneficios y su vinculación específica a tasas de reemplazo (caracterizando el nivel de suficiencia de las prestaciones) haciendo hincapié en la perspectiva de género y su impacto
en los problemas de la desigualdad, fuentes de financiamiento discriminadas por tipo de aportante, descripción y dimensionamiento de subvenciones y exoneraciones y gastos administrativos de gestión de cada subsistema.

Se trata de superar análisis unilaterales que se centran en el déficit del BPS y ocultan sus diferentes componentes, contraponiendo intereses entre los/as trabajadores/as y entre los diferentes sectores generacionales.

2. Finalidad y objetivos del sistema de seguridad social

Aunque pueda ser tildado de obvio, la puntualización a partir del debate social y político de cuáles son las finalidades y objetivos del sistema de seguridad social, permite dar orientación sobre las definiciones de las prestaciones a brindar como de las fuentes de financiamiento a instrumentar.

Muy fácilmente se asimila el sistema de seguridad social a un gasto social o un egreso económico prácticamente parasitario, que representa una gran carga para el Estado y cuyo déficit se valora como pérdida estéril e improductiva. Con ello se desconoce no solo el valor social de la herramienta, su aporte al proceso de reproducción social sino también la función que cumple en la mantención de los niveles de productividad, en la distribución del ingreso, en el poder de compra y consumo de los beneficiarios, en los niveles de salud y bienestar colectivo.

En este sentido es central continuar consolidando la seguridad social como eje vertebrador del sistema de protección social desde una perspectiva de efectivización de derechos, incorporando su papel en el desarrollo humano e la integración social al ejercicio de una ciudadanía sustantiva y no
desde una perspectiva de políticas asistencialistas.

3. La complejidad organizativa del Sistema de Seguridad Social

El sistema de seguridad social se encuentra organizado a partir de varias instituciones estatales, paraestatales y servicios estatales. El Instituto de Seguridad Social (BPS) es el más importante vinculado a la cantidad de prestaciones económicas, sociales y de salud, al alcance y cobertura, así como también a su sistema de recaudación y financiamiento. Las cajas paraestatales están comprendidas la Caja Notarial de Jubilaciones y Pensiones, la Caja Bancaria y la Caja de Profesionales Universitarios. Se completa el sistema con la Caja de Servicio de Retiros y Pensiones Policiales y por la Caja de Servicios de Retiros y Pensiones Militares. Cada uno de ellos atiende un conjunto variado de contingencias y riesgos sociales (invalidez, vejez, sobrevivencia, maternidad, enfermedad, desocupación, etc.) a través de distintas prestaciones económicas, sociales y de salud.

4. Los costos de gestión

Se reducirían en forma importante los resultados de la gestión del BPS si se cobraran las comisiones que corresponden por los servicios que se prestan a otros organismos, para los cuales se realizan procesamientos de información muy complejos y se recaudan fondos, entre otros, DGI, AFAP, FONASA, INEFOP y Caja Profesional. Debe destacarse que, por el contrario, la DGI le cobra una Comisión al BPS por la recaudación de los 7 puntos de IVA que están asignados al organismo.

El proceso de privatización de las certificaciones por enfermedad, a partir de 2017, implicó un aumento sustancial de los costos por subsidio de enfermedad. El ahorro en salarios de médicos dependientes del BPS fue mucho menor que los costos por el aumento de subsidios por enfermedad.

El BPS realiza servicios de atenciones a la salud, tales como el programa de pesquisa neonatal de las enfermedades que se llaman errores innatos del metabolismo, solicitado por el Ministerio de Salud Pública, pero que lo paga el BPS y no el organismo que lo requiere.

Por otra parte, los registros contables de un conjunto de exoneraciones y reducciones de aportes patronales que realiza el Estado para llevar adelante sus políticas de incentivos, básicamente, al sector empresarial, se registran como déficit BPS y no como una transferencia de Rentas Generales para cubrir los costos de las políticas del gobierno de turno.

5. Los determinantes del sistema.

Estructura Socio-Demográfica

Las proyecciones demográficas sobre el aumento del número de adultos mayores, como consecuencia de las mejoras en la esperanza de vida, respecto al número de personas en edad de trabajar son científicamente comprobables.

Dentro de esta relación el aumento de la esperanza de vida no puede ser caracterizado como un problema. Si el aumento de la esperanza de vida ha sido una conquista de algunos factores del desarrollo humano no puede ser elemento que se vuelva en contra para aumentar el tiempo de la actividad laboral. Las personas no sólo vivimos más sino que además la incorporación de la ciencia y la tecnología con nuevas formas de organización del trabajo muestran un aumento de productividad. El principal elemento abordar a mediano y largo plazo, pero que tiene un impacto social muy importante múltiples esferas de nuestra sociedad –por lo tanto no solo en el sistema de seguridad social – es el descenso de la tasa de natalidad combinado con su concentración en los sectores más vulnerables.

La generación de políticas de estímulo y fortalecimiento de la tasa de natalidad tiene que ser tomado como un tema de agenda social detener esta tendencia y transformarla con un signo positivo, con políticas de apoyo y fortalecimiento del cuidado. Un elemento a tener en cuenta junto con esto es la generación de estrategias de inclusión y promoción social de corrientes migratorias que el país está recibiendo.

Los resultados del sistema de seguridad social están mucho más asociados al ciclo económico que a la evolución de los indicadores poblacionales (envejecimiento de la población, consecuencia de la baja de la mortalidad y la reducción de la natalidad), como lo demuestra el cambio en la relación activo pasivo en el período 2003-2019.

El cambio en la edad de retiro, el retiro parcial y las combinaciones entre retiro y continuidad en el trabajo, tienen más que ver con el mercado de trabajo y el ingreso familiar, que con la estructura de financiación y gasto del sistema previsional.

Estructura del Mercado de Trabajo

Comenzamos por plantear que no se puede tomar como base del análisis un contexto presente y futuro negativo. El mercado de trabajo es un escenario en transformación cada vez más diversificado y complejizado. La relación activo/pasivo dependerá básicamente del modelo de acumulación y de las
políticas de empleo que se apliquen.

Los datos de los últimos cinco años – la pérdida de 54.000 empleos y 22.929 (2) cotizantes – no son estrictamente proyectables en el mediano y largo plazo. Téngase en cuenta que el número de cotizantes en 2003 fue de 845.921 y en 2019 fue 1.454.201. En 2014, el año con mayor número de cotizantes fue 1.477.130, apenas superior en 1,5% a los valores de 2019.

Sí en el año 2003 se hubieran hecho proyecciones lineales de la relación activo/pasivo, que en ese año era 1,76, nadie hubiera sostenido que iba a aumentar a 2.70, pero eso fue lo que sucedió. Asumir que el futuro del trabajo es el creciente desempleo y, por tanto, la reducción de los trabajadores activos es una de las visiones posibles, no necesariamente la más certera. La incorporación de la ciencia y la tecnología al desarrollo de las fuerzas productivas ha marca una heterogeneidad del mercado laboral, una combinación mayor de las diferentes formas de uso y contratación del trabajo y un aumento de la productividad que varía de acuerdo a la rama de actividad y a las empresas. Los aportes a la seguridad social están directamente vinculadas a los puestos cotizantes y no a la productividad. Es un desafío tomar ambos elementos.

Un escenario posible, muchísimo mejor, sería aquel que podríamos construir trabajando por una sociedad con un desarrollo económico basado en cadenas productivas que incorporen tecnología para aprovechar al máximo nuestros recursos humanos y naturales generando valor agregado en todas las etapas del proceso, una sociedad en la que hayan disminuido sustancialmente las desigualdades sociales y donde se profundice la solidaridad y la democracia.

Sistema Educativo como pilar del empleo de calidad y productividad. Todo ello basado en una educación pública de alta calidad, cuyos resultados sean una niñez y una juventud bien educada, humanista, preparada para enfrentar los desafíos de una economía mundial altamente competitiva y para fortalecer y aprovechar los beneficios de la integración regional.

Todo lo cual redundará en una generación de trabajadores bien remunerados, cuyos aportes y el de los patrones, contribuyan a sostener un Sistema de Seguridad Social, que alcance la cobertura universal, con prestaciones suficientes, que sea sustentable en el mediano y largo plazo y sin lucro en
ninguna de sus etapas.

Sostenemos esta posición, aunque parezca difícil de lograr, porque cuando existe déficit fiscal hay dos tipos de respuestas: las qué apuestas a reducir los gastos, los ajustes fiscales, que fundamentalmente recaen en la clase trabajadora, y las que apuntan a incrementar los ingresos a través del desarrollo económico.

Para esto se necesita, en primer lugar, la activa participación del Estado en la economía y, necesariamente, en la elaboración de un plan de desarrollo de mediano y largo plazo; en segundo lugar, se necesita invertir en una educación de calidad, tanto en lo que tiene que ver con los aspectos presupuestales como en los contenidos y en los métodos de enseñanza; en tercer término, una Seguridad Social que siga apostando a la Protección Social efectiva en las situaciones de carencia de las personas por ante los riesgos producto de enfermedad, desempleo, vejez, etcétera, que se sustente esencialmente en la solidaridad intergeneracional.

Para llegar a dicho tipo de seguridad social, basada en la que históricamente tuvo nuestro país, pero superando las desigualdades e insuficiencias que en él existían, el principal desafío es lograr la eliminación del lucro, las injusticias y las intermediaciones del sistema de seguridad social.

Comencemos por decir que no habrá desarrollo económico sin una sociedad integrada, a través de la educación y el trabajo decente, con ciudadanos responsables, informados y solidarios. Con una visión de país moderna, sustentada en valores democráticos, incluyentes y con fuerte intervención del Estado. El desarrollo y la justicia social sólo pueden ir juntos sí el nexo entre ellos es una Seguridad Social fuerte, con una gestión humanizada, acorde de modo permanente con las necesidades de las mujeres y varones uruguayos, sus hijas y sus hijos, y con gran desarrollo de la Protección Social.

(2) BPS. Boletín Estadístico 2019, pg. 2

6. El debate sobre los parámetros del sistema de jubilaciones y pensiones

Este análisis debería partir de reconocer que los trabajadores al jubilarse en las condiciones actuales reducen significativamente su calidad de vida y que no debería modificarse ningún parámetro para disminuir las pasividades. Obviamente se estudiarán todas aquellas alternativas que puedan mejorar los
actuales parámetros en beneficio de los trabajadores activos y pasivos.

Por lo tanto, estamos en contra de las alternativas tales como aquellas que: aumentarían la edad mínima de retiro; considerarían la trayectoria completa del trabajador para calcular el Salario Básico Jubilatorio; reducir la tasa de reemplazo; aumentar el aporte de los trabajadores; modificar el criterio de indexación por el Índice Medio de Salarios. Entendemos, además, que deben aumentarse los aportes patronales que hoy son mucho menores que los aportes de los trabajadores y aumentar los mínimos y los topes de las jubilaciones. Por su parte, los topes salariales para contribuir al sistema y de distribución entre pilares deberían verse, si es que se mantienen, con posterioridad al análisis estructural del sistema.

Rechazamos las propuestas de incorporar un sistema de cuentas nocionales – basadas en el modelo que implantó Suecia en 1994- por las siguientes consideraciones: se formarán cuentas individuales virtuales –al estilo de lo que ocurre en las AFAP, aunque sin capitalización– en la que cada trabajador acumulará dinero que tendrá únicamente valor contable. Esto último es porque el sistema seguirá siendo de reparto, es decir que los trabajadores activos “pagarán” las prestaciones de los jubilados.

En el momento del retiro, al monto acumulado por cada individuo se le aplicará una tasa de interés ficta cuyo objetivo no es un “retiro adecuado” sino la preservación financiera del sistema. Suecia lo implanto para impedir que el gasto en seguridad social superara el 7% del PBI.

La idea es utilizar la información de la vida laboral del trabajador para llevar una cuenta ficta de los derechos a pensión que va generando con sus contribuciones. En base a eso se calcula la renta vitalicia, que será lo que pueda pagar el Estado de acuerdo a lo acumulado por el trabajador y la esperanza de ida. En este sistema el valor de la prestación es indefinida y estará en función de los equilibrios financieros. Obviamente, esto implica, en los hechos, que el salario básico jubilatorio abarca toda la vida activa del trabajador. Por lo tanto, aquellos que tienen periodos laborales con vacíos temporales de aportes, como es el caso de las mujeres por la maternidad y/o el cuidado de los enfermos y los progenitores tendrán pasividades menores.

7. La reforma debe ser estructural e integral

La reforma de la seguridad social se ha instalado como un tema central y lo ha hecho casi sin excepciones desde el punto de su incidencia en el déficit fiscal. La mira está puesta en el BPS, que recibió 20.858 millones de pesos en 2018 asistencia financiera (1,14% del PBI). Mientras que las transferencias al Servicio de Retiros Militares (SRM) fueron 14.306 millones de pesos (0,78% del PBI) y a los Servicios de Retiros Policiales (SRP) alcanzan a 6.918 millones de pesos (0,38% del PBI), ambas cajas suman 21.224 millones de pesos (1,16% del PBI)(3).

Como se observa en el cuadro 1 del anexo, la asistencia financiera per cápita es mucho menor ($ 46 mil) en el BPS, que atiende a la mayor parte de los jubilados del país, que en la caja militar ($ 392 mil) y atiende a 36,502 retirados y en la policial ($ 358 mil) para atender a 19.293 retirados.

Un estudio de CINVE (4) Рbasado en los microdatos de la Encuesta Continua de Hogares 2017- muestra las diferencias en las prestaciones que pagan el BPS y los servicios de retiro militar y policial. Seg̼n esa encuesta la mediana del ingreso declarado por concepto de jubilaciones fue de: BPS
($12.300); Militar ($ 18.400); Policial ($ 28.000).

La mediana de los retirados militares es 50% mayor que la del BPS y la de los retirados policiales es más del doble, 127%. CINVE aclara que en las encuestas suele existir sub-declaración de ingresos.

La focalización en el BPS es explicada, por aquellos que impulsan la reforma, porque recibe 59.170 millones de pesos por la recaudación de siete puntos de IVA y el Impuesto de Asistencia a la Seguridad Social (IASS).

El Sistema de Retiros Militares está sujeto a una reforma por ley 19.695 aprobada en diciembre de 2018, cuyos resultados no serán visibles por más de una década (se aplica a los que tienen menos de 15 años de servicio y para jubilarse se necesitan 25 años). El SRP ya procesó su reforma mediante la ley 18.405 de noviembre 2008, cuando la asistencia financiera a ambos era muy similar. Desde entonces mientras la asistencia al SRM creció un 150%, al SRP creció un 57%.

En cuanto al BPS, el aumento de los egresos se explica por: el mayor acceso a pasividades – en 2008 los jubilados eran 345.650 y en 2018 ascendieron a la cantidad de 453.836; el aumento de las prestaciones, tales como, la ampliación de la red de protección social de las mujeres con hijos, el aumento de las jubilaciones mínimas; la jubilación promedio anual aumentó 54% en su poder de compra.

Para realizar una propuesta sobre las necesidades de financiamiento deberían analizarse el conjunto de los sistemas estatales – Servicio de Retiros de las Fuerzas Armadas, Caja Policial- y para estatales – Profesional, Bancaria y Notarial-.

8. El debate sobre aspectos Estructurales

La Asociación de Trabajadores de la Seguridad Social (ATSS) es plenamente consciente del papel fundamental que tiene el sistema de seguridad social para explicar el nivel de vida de una sociedad y, en particular, de los sectores de menores recursos. En ese sentido se ha trabajado siempre para lograr mejoras en los ingresos de los jubilados y pensionistas y en las condiciones de retiro de los trabajadores en actividad.

Para lograr ese objetivo se hizo el máximo esfuerzo para lograr que en noviembre de 1989 se aprobará una reforma constitucional que desde entonces obliga al Estado a actualizar las pasividades de acuerdo a la evolución del Índice Medio de Salarios, el apoyo popular a tal iniciativa superó el 82% de los votos emitidos. Dicha medida se tomó con el objetivo de evitar que las pasividades se utilizarán por los gobiernos como variable de ajuste de las cuentas públicas; en efecto, el poder adquisitivo de las pasividades se reducía cuando se ajustaban por valores menores a la inflación expresada en el Índice
de Precios al Consumo.

Aquella reforma constitucional permitió mantener el valor real de las pasividades, pero obviamente no resolvió los parámetros básicos del sistema, tales como, la edad de retiro, los años de trabajo exigidos, la tasa de reemplazo y los topes a las pasividades.

La Ley 16.713, aprobada en setiembre de 1995 creó un sistema de “seguridad social” mixto incorporando a las AFAP, a la vez que fijó nuevos parámetros, más restrictivos, para el sistema solidario de reparto intergeneracional.

En ese sentido, hoy, al igual que ayer, el problema para los trabajadores, activos y pasivos, sigue siendo el valor real de las pasividades y el sistema de AFAP no contribuye a aumentar ese valor, por el contrario, lo disminuye. Esto lo demuestra con absoluto rigor científico el informe “A 20 años del
Régimen de Ahorro Individual. Entre el lucro como fin y el fin del lucro”, elaborado por el Equipo de Representantes de los Trabajadores en el BPS.

9. Fuentes de financiamiento para el pilar contributivo de reparto

El concepto de Seguridad Social Universal que trasciende el seguro contributivo, debería ser financiado por el presupuesto del Estado y no debe ser considerado como un déficit del sistema contributivo.

En cuanto a la definición de fuentes de financiamiento, consideramos que las cotizaciones y los impuestos, son formas de financiamiento complementarias. Los impuestos son tan válidos y genuinos como las aportaciones. Se deben analizar considerando sus impactos en la economía en general y en la justicia social.


9.1. Aumentar las tasas impositivas y reducir los subsidios al capital

Esto implica una discusión a fondo de la actual estructura impositiva que recae básicamente sobre el trabajo y no sobre el capital. La reforma tributaria de 2007, el ajuste fiscal de 2016 y las exoneraciones fiscales de las Zonas Francas y la Ley de promoción de inversiones favorecen claramente al gran capital en contra de los trabajadores.

Hay tres impuestos directos que deben ser pagados por los capitalistas, estos son los impuestos: a la Renta de las Actividades Económicas (IRAE); al Patrimonio; Renta de las Personas Físicas derivadas del capital. Estos tres impuestos representan, respectivamente, 13,9%, 5,2% y 2,4%, del total de la
recaudación de la DGI en 2019.

Los capitalistas pagan una tasa de 25% por el IRAE, hasta la reforma tributaria de 2007, pagaba el 30% con el nombre de Impuesto a la Renta de Industria y Comercio. Reiteradamente los trabajadores hemos reclamado que vuelvan a pagar 30% de IRAE. En 2018 pagaron 55.631 millones de pesos, si se aumentara la tasa cinco puntos deberían pagar 11.126 millones de pesos, aproximadamente un 53% de la asistencia financiera que recibió el BPS: 20.859 millones de pesos (5).

En el caso de los que pagan el IRPF, los capitalistas pagan muchísimo menos que los trabajadores: en 2018 pagaron 9.576 millones de pesos, mientras que los trabajadores pagaron 60.877 millones de pesos, seis veces más. Los trabajadores hemos planteados un conjunto de medidas para reducir la abismal diferencia, entre otras, aplicar una escala de tasas progresionales – tal como pagan actualmente los trabajadores. En el caso de los capitalistas pagan la misma tasa de IRPF los pequeños productores y los grandes empresarios.

En el caso del impuesto al patrimonio, hemos propuesto aumentar las tasas impositivas, lo que se fundamenta en que las personas con mayor riqueza poseen una mayor capacidad de pago y son las que más se benefician de la protección de los derechos de propiedad, ya que estos beneficios son proporción al tamaño de su patrimonio. En 2018 por este impuesto solamente se pagaron 19.132 millones de pesos.

Los subsidios al capital en el Impuesto a las Rentas de las Actividades Empresariales y al Impuesto al Patrimonio son equivalentes, cada uno de ellos, a la asistencia financiera al BPS. Quiere decir que si se redujeran a la mitad los subsidios a estos dos impuestos se cubrirían prácticamente toda la asistencia financiera. Estos subsidios aumentaran significativamente con la puesta en funcionamiento de la segunda pastera de UPM.

(5) CGN, Balance de Ejecución Presupuestal – Ejercicio 2018, p. 43


9.2. Aumentar los aportes patronales y disminuir las exoneraciones

Los aportes personales y patronales a la seguridad social constituyen la fuente principal de financiamiento de los programas de seguridad social. Los aportes personales han mantenido su valor a lo largo del tiempo, en cambio los aportes patronales se han modificado, en general a la baja, para incidir en el proceso económico. En efecto, en el sistema de previsión social uruguayo múltiples normas han establecido exoneraciones de aportes patronales. Algunas de ellas se enmarcan en exoneraciones de tributos generales y permanentes, otras se aplican para determinadas empresas o actividades y por determinado tiempo.

La amplia gama de excepciones puede ser evaluada desde muy diferentes ópticas: social, económico, político, legal, etc. En las circunstancias actuales, cuando se sostiene que el sistema es deficitario y que deben tomarse medidas para reducir sus costos, es fundamental cuantificar la pérdida de recaudación y quienes son los beneficiarios de la reducción de los aportes y de las exoneraciones que se han otorgado.

En primer lugar, debe destacarse que al igual que se subsidia al capital con exoneraciones tributarias, se lo hace con la reducción de aportes patronales. Actualmente la tasa de aporte de los trabajadores es de 15%, mientras que la de los patrones es la mitad en la mayoría de los casos.

Las cajas de Industria y Comercio, Domestica y Civil – las empresas del dominio comercial e industrial del Estado – pagan 7,5%. La caja rural tiene un régimen por el cual los patrones pagan por hectárea Coneat del establecimiento multiplicadas por un porcentaje de la BPC. En la Caja civil, hay tres tipos
de aporte, los de la administración central (19,5), los de los gobiernos departamentales (16,5%) y los ya nombrados de las empresas pública.

Como se observa en el cuadro 4 del anexo, los trabajadores pagan el 15% y el conjunto de los patrones el 8,59%. La tasa patronal menor es la correspondiente a la caja rural que paga solamente el 13% de lo que pagan los trabajadores, le sigue la Caja de industria y comercio que paga el 39% de lo que pagan los trabajadores, la Construcción paga el 47%, la domestica el 50%. La única caja que paga más que los trabajadores es la caja civil.

La eliminación de todas las exoneraciones solo cubre el 29% de la asistencia financiera, pero las mismas se concentran prácticamente en su totalidad en la Caja de Industria y Comercio. En dicha caja aportan el 64% de la masa salarial. Analizado el valor del punto de aporte por caja se observa que, si se
mantienen las exoneraciones, Industria y Comercio recaudarían 88,8 millones de dólares más por cada punto que aumente la tasa de aporte.

Si se eliminaran las exoneraciones, o fueran pagadas por rentas generales, aumentaría 5.854 millones de pesos por el aumento en la recaudación de los 7,5% que pagan actualmente y 3.589 millones de pesos por cada punto de aumento. Para cubrir la asistencia financiera, manteniendo las exoneraciones, se necesitaría que la tasa general patronal volviera al 15%. Si las exoneraciones se eliminan o son pagadas por rentas generales, se cubriría la asistencia financiera volviendo a una tasa general patronal de 12,5%. Cabe señalar que las Empresas Públicas también deberían aumentar sus aportes y eso reduciría lo que debe aumentar el aporte privado.

9.3. Eliminar las transferencias de aportes del sistema de reparto a las AFAP

Quienes se afilien a las AFAP por el artículo 8 de la Ley N° 16.713 reciben una bonificación al momento de calcular la jubilación por el régimen solidario de hasta un 50% de la parte del salario sobre la cual se realizaron los aportes al régimen de reparto. De esta forma se incentiva la afiliación a las AFAP a costa del BPS porque los trabajadores destinan la mitad del 15% de sus aportes al BPS y la otra mitad a las AFAP. O sea, el BPS recauda menos y paga más. ATSS ha solicitado al BPS la información sobre el monto total de aportes que se transfieren del sistema de solidaridad intergeneracional a las
AFAP, pero no hemos tenido respuesta.

Al no disponer de información oficial para conocer exactamente cuál es el monto, recurrimos a un estudio sobre este punto, que realizó el Ec. Hugo Bai (6) a partir de una base de datos que le brindó el BPS, la cual contiene la totalidad de los cotizantes al organismo en junio de 2016. El resultado estimado es el siguiente:

“De acuerdo al análisis realizado a partir de la base de datos, el 41% del total de aportes personales se destina a las AFAP. En el caso de no existir el artículo 8 y que todos aportaran exclusivamente por la parte del salario que supera el primer nivel, las transferencias a las AFAP se reducirían a un 19% de los aportes personales.”

En el año 2018 el BPS transfirió a las AFAP 36.678 millones de pesos (7), si aplicamos la proporción estimada por Hugo Bai (53,6%), el monto transferido por el artículo 8 alcanza a 19.681 millones de pesos. Esta cifra es casi el total de la asistencia financiera (20.858 millones de pesos).

10. Fundamentos para eliminar las AFAP

ATSS ha denunciado reiteradamente los enormes perjuicios para la clase trabajadora que provoca el sistema de Ahorro individual. En este punto se analiza la experiencia nacional e internacional que demuestra la absoluta inconveniencia de mantener este sistema.

(6) “La opción voluntaria de aportar a las AFAP. Inequidades y otros problemas del Artículo 8”, abril de 2018. https://issuu.com/ert-comunicacion/docs/articulo_8_v10
(7) “Memoria Trimestral del Régimen de Jubilación por Ahorro Individual Obligatorio”, Banco Central de Uruguay


10.1. Los perjuicios para los trabajadores uruguayos
Primero, porque en el régimen de ahorro individual la prestación es indefinida porque está sujeta a variables que pueden presentar alta volatilidad y depende de dos organizaciones con fines de lucro: una AFAP y una aseguradora. Al ahorro realizado por cada trabajador se le restan las comisiones que cobran las AFAP y se lo utiliza en inversiones con rentabilidad variable. Los fondos acumulados por el trabajador se traspasan a una empresa aseguradora que debe pagar la renta vitalicia, la cual dependerá en gran medida de la tasa de interés del mercado.

Segundo, porque las comisiones por administración que cobran las AFAP son excesivamente altas. Esto es así porque las comisiones fijadas – 1,371% para Sura, Integración y Unión Capital y de 0,69% para AFAP República – se aplican sobre el ingreso de aportación del afiliado no sobre el 15% que efectivamente aportan los trabajadores. Las AFAP deducen, además, una prima por seguro de invalidez o fallecimiento que es de 2,5%, que es
igual para todas. La suma de los aportes de los trabajadores y la rentabilidad obtenida por las inversiones realizadas alcanzaron en diciembre de 2018 a $ 502.775 millones de pesos, un 27,5% del PBI.

Tercero, las rentabilidades obtenidas por las inversiones de las AFAP son muy bajas. Según el Banco Central (setiembre de 2019) la rentabilidad neta proyectada en UR que obtendría un afiliado – considerando períodos móviles de los últimos cinco años – oscila entre 2,19% (SURA) y 2,56% (República).

Cuarto, solo el 57% de los afiliados a las AFAP aportaron en setiembre de 2019. Según el Banco Central, de los 1.439.306 afiliados de las AFAP solo 821.722 cotizaron en esa fecha y el promedio de esas cotizaciones fue de $4.131.-. por mes.

Quinto, la única aseguradora que, en nuestro país, es el Banco de Seguros del Estado, el cual debe calcular la renta vitalicia considerando la tasa de interés técnico y la tabla de mortalidad.

En el segundo semestre de 2019, la tasa de interés técnico aplicada por el Banco Central del Uruguay es la cuarta parte (0,73%) de la que regía hasta el año 2012 (3%) y la mitad de la que regía hasta el primer semestre de 2018 (1,5%). El monto de la jubilación de las AFAP, pasa a depender de la aplicación de una tasa de interés regida por la estimación de la Bolsa Electrónica de Valores de Montevideo de acuerdo a una decisión discrecional del Banco Central del Uruguay.

Las incertezas del régimen de ahorro individual son una constante

El Banco Central del Uruguay ha venido disminuyendo la tasa de interés técnico que se le aplica al capital acumulado por el régimen de ahorro individual al momento jubilatorio en el que Banco de Seguros realiza dicho cálculo.

A igual capital acumulado e igual esperanza de vida, quien se jubiló en el primer semestre de 2019 cobrará hasta el último día de su vida, mucho menos de RENTA AFAP respecto a quien se jubiló un año atrás.

Ello se debe a la aplicación de una disminución progresiva de la tasa de interés técnico que se le imputa al capital acumulado al momento del cese de actividad laboral. Para una prestación económica de largo aliento, como lo es una jubilación, se aplican modificaciones semestrales generando inequidades sociales estructurales que afectan a los jubilados hasta el resto de sus días.

En otras palabras, los trabajadores que están afiliados a las AFAP son víctima de promesas falsas detrás de una rentabilidad prometida plagadas de incertezas. La disminución de la tasa de interés técnico constituye un ajuste fiscal encubierto que equilibra cuentas fiscales del Banco Seguros del Estado (única aseguradora que paga rentas AFAP´s) a costo de los trabajadores.

El trabajador es prisionero de un régimen que ofrece una prestación indefinida, variable y volátil. Cabe consignar, que el cambio en un parámetro para el cálculo de la jubilación tira por tierra el asesoramiento recibido por los cincuentones.

Sexto, las prestaciones que hoy se pagan por el ahorro individual son más que insuficientes.

Séptimo, las AFAP están fuertemente subsidiadas por el Estado. Por un lado, el BPS hace todo el proceso de recaudación de los aportes de los trabajadores y se los entrega a las AFAP sin ningún costo; por otro lado, la rentabilidad de las AFAP, proviene en gran medida, de intereses pagados por el Estado, o sea, por la ciudadanía a través de impuestos y contribuciones. En efecto, las inversiones están reguladas para reducir los riesgos financieros y, como consecuencia, se produce una alta concentración de las inversiones en papeles del Estado.

Octavo, es falso el argumento de los que apoyan y sostienen las AFAP porque promueven la competencia y mejoran la eficiencia en beneficio del aportante. El llamado “mercado” de la seguridad social uruguayo presenta diversos tipos de fallas que hacen sumamente negativa su existencia. Por otra parte, el Banco Central como unidad reguladora, tiene un enorme poder para determinar el valor de la renta vitalicia. Este organismo es el que resuelve, a pedido del Banco de Seguros de Estado, las medidas pertinentes para preservar la “estabilidad financiera” de dicho banco.

En resumen, institucionalmente el valor de la renta vitalicia de cada trabajador está sujeto a dos tipos de organizaciones con fines de lucro – AFAP y el Banco de Seguros del Estado – y a un organismo regulador que es el Banco Central que controla la estabilidad del sistema financiero, pero desconoce
los requerimientos vitales del sistema de seguridad social.

10.2. Antecedentes internacionales para eliminar las AFAP

Basta transcribir lo que dice la OIT (8), al analizar las lecciones de tres décadas de privatizaciones.

La privatización de las pensiones se presentó internacionalmente como una solución para aborda el envejecimiento de la población y garantizar la sostenibilidad de los sistemas de pensiones de la seguridad social. “Se esperaba que aumentaran las tasas de cobertura y los niveles de beneficios, que disminuyeran las desigualdades, que se redujeran los costos administrativos a través de la competencia en el mercado, que mejorara la gobernanza de la gestión de las pensiones y que los mercados de capitales profundizaran su apoyo a las nuevas inversiones y al crecimiento económico.”

“Sin embargo, en la práctica la privatización de las pensiones no produjo los resultados esperados. Las tasas de cobertura se estancaron o disminuyeron, los niveles de prestaciones se deterioraron y las desigualdades de género y de ingresos se agravaron, lo que hizo que las reformas fueran muy impopulares. El riesgo de fluctuaciones en los mercados financieros se trasladó a los individuos. Los costos administrativos se incrementaron, reduciendo por tanto los niveles de beneficios. Los altos costos de transición -a menudo subestimados- crearon grandes presiones fiscales. Si bien se suponía que la administración privada debía mejorar la gobernanza, por el contrario, la debilitó. Se eliminó la participación de los trabajadores en la gestión. Las funciones de regulación y supervisión fueron capturadas por los mismos grupos económicos responsables de la gestión de los fondos de pensiones, lo que creó un grave conflicto de intereses.”

Como consecuencia de ese fracaso total se han revertido múltiples procesos de privatización, a título de ejemplo, citamos las principales.

Eliminación total.

A través de reformas constitucionales: Venezuela (2000); Ecuador (2002); Nicaragua (2005) Las pensiones privadas fueron declaradas inconstitucionales y se derogaron las leyes que las habían creados; Bolivia (2009) prohibición de privatizar la seguridad social y cierre de las cuentas individuales
para los nuevos afiliados.

Eliminación y transferencia al sistema público de reparto por ley. Argentina (2008), abolió las cuentas individuales y transfirió los afiliados al sistema público de reparto; Hungría (2010) transferencia al sistema público de reparto; Federación Rusa (2012) se canalizan al seguro social; Procesos graduales de eliminación Reducción de los aportes a las cuentas individuales. Bulgaria (2007) congeló la contribución al pilar de cuentas individuales en un 5%; Letonia (2009) redujo la contribución a las cuentas individuales del 8 al 2%; Lituania (2009) redujo del 5, 5% al 1,5%; Macedonia (2011) redujo del 7,42 al 5, 25%; Croacia (2011) redujo del 10 al 5%; Eslovaquia del 9 al 4%. Transferencia de las cuentas individuales a la Administración del Gobierno, Kazajstán (2013).

(8) “La reversión de la privatización de las pensiones. Reconstruyendo los sistemas públicos de pensiones en los países de Europa Oriental y América Latina (2000-2018), OIT, ESS – Documento de Trabajo N° 63.

11. Propuestas

Téngase en cuenta que cuando reducimos el stock de obligaciones que debe pagar el BPS estamos reduciendo las pasividades que recibirán los trabajadores cuando se jubilen y demorando la incorporación de nuevos pasivos aumentando los años de trabajo.

Nosotros nos negamos terminantemente a tomar medidas contra los intereses de los trabajadores, tales como, aumentar la edad de retiro; bajar la tasa de remplazo; reducir salario básico jubilatorio.

Los que deben aportar para equilibrar las cuentas del Banco de Previsión Social son los patrones, que tienen reducción de aportes y exoneraciones, y el gobierno que debe cubrir con fondos de rentas generales los costos que generan las políticas de subsidios al capital.

Si el gobierno quiere promover la inversión privada por la vía de subsidios, el costo de los mismos no lo deben pagar los trabajadores con los fondos de sus jubilaciones: los debe pagar el estado a través de rentas generales.

Un tema de tal trascendencia para el país como lo es la reforma del sistema de seguridad social desde el punto de vista de la ATSS:

  • No puede convertirse en una CONTRA REFORMA. No puede ir a menos en materia de protección social y derechos adquiridos.
  • Debe incorporar la consolidación y avance en prestaciones con carácter universal.
  • Debe modificar las prebendas otorgadas al capital en general y algunos sectores económicos en particular.
  • No puede ser en perjuicio de los trabajadores, al contrario, debe plantear la eliminación del lucro en la seguridad social representado por las AFAP’s y las aseguradoras, los perjuicios que genera a los trabajadores y al BPS.
  • Debe ser integral, participativa y refrendada por una consulta popular.


11.1. Preservar y fortalecer el sistema contributivo.
Con el objetivo de mantener los principios en que se funda el sistema actual y ampliar la solidaridad entre los que contribuyen al mismo, se propone:
Adecuar los aportes patronales.

En Industria y Comercio los patrones pagan la mitad (7,5%) de lo que pagan los trabajadores (15%), téngase en cuenta que en este sector se genera el 65% de la masa salarial.

En el Sector Rural, que es el que porcentualmente paga menos sobre la masa salarial.

Para corregir y hacer más equitativos los aportes de los diferentes sectores se plantea establecer una contribución especial de seguridad social de carácter patronal, que tendrá por cometido contribuir al financiamiento de las prestaciones sustitutivas del salario de actividad: Seguro de Desempleo,
Subsidio por Maternidad y Paternidad, Subsidio por Enfermedad, los subsidios temporales por incapacidad y los subsidios especiales por inactividad compensada, los subsidios para cuidado del recién nacido y licencia especial por adopción.

Dicha contribución especial de seguridad social de carácter patronal, se establecerá en un 0.75% de la nómina salarial y podrá incrementarse anualmente en un 0.75%, hasta alcanzar un máximo del 7,5%. Dicha tasa junto al aporte patronal jubilatorio actual del 7.5% implicará igualar el aporte de
trabajadores y empresario.

En el caso de los pequeños y medianos productores y comerciantes esta contribución especial se realizaría en forma mucho más gradual, incluyendo tres años de gracia y luego sería el 0,5% de la nómina salarial hasta alcanzar el 7,5%.

Reducir las exoneraciones en los aportes patronales.

Actualmente están exonerados casi la cuarta parte de los aportes que deben realizar los patrones. En este caso deberían revisarse las razones por las cuales fueron otorgadas y mantener solo aquellas que sean estrictamente imprescindibles. Este proceso de revisión, reducción y eliminación de exoneraciones debería realizarse en forma gradual considerando las diferentes situaciones, en particular para no perjudicar a los más débiles.

Aumentar los recursos del sistema contributivo haciendo que el Estado pague las medidas que adopte a favor de grupos o sectores.

Las exoneraciones de contribuciones de seguridad social que deban mantenerse, serán de cargo de rentas generales. A tales efectos las mismas deberán contabilizarse y explicitarse.

Serán de cargo de rentas generales la diferencia entre la asignación de jubilación y el mínimo jubilatorio, cuando la misma no alcance dicho mínimo. Dicho cargo debe explicitarse y contabilizarse.

La fiscalización de las contribuciones al financiamiento recae en el administrador del sistema. La diferencia de contribuciones entre los servicios documentados y los efectivamente percibidos, que no se pudieron realizar por estar prescritos o ser incobrables, serán cubiertos por rentas generales. Los
mismos deberán contabilizarse y explicitarse.

Todos los trabajadores afiliados al BPS deben aportar el 15% de su salario nominal hasta el monto en el que sea obligatorio afiliarse a las AFAP (actualmente $ 62.804.-). Para lo cual debe eliminarse el ingreso voluntario a las AFAP a los trabadores que teniendo ingresos menores a los exigidos para
afiliarse en forma obligatoria optan por el Art. 8, Ley 16.713. A febrero de 2019 eran 864.753 los trabajadores en esas condiciones.

Esto implica: eliminación del subsidio que se otorga por el artículo 8; eliminación de la opción del Art. 8 para los nuevos afiliados; permitir que todos los afiliados que hayan optado por el Art. 8, puedan volver al sistema de reparto.

11.2. Eliminar la gestión privada y el lucro en el ahorro obligatorio

La solución para el sistema de seguridad social no ha venido, ni vendrá a través de las Administradoras de Fondos de Ahorro Previsional. Al respecto proponemos que se elimine el sistema de AFAPs que solo beneficia al capital, que recibe beneficios en cada una de las etapas del proceso, y sea sustituido por un sistema que elimina el lucro y la participación privada en el sistema de ahorro individual. Esto favorecerá a los ahorristas que no tendrán que pagar onerosas comisiones.

Sustituir las AFAPs por una única administradora estatal

Se creará una única Administradora Estatal de los Fondos de Ahorro Obligatorios que podrá depender del BPS o ser un organismo independiente, en este último caso, su directorio estará compuesto de la misma forma que el Banco de Previsión Social.

Fondo de Ahorro Colectivo estará compuesto por los fondos acumulados de los ahorristas en el sistema de ahorro individual, quienes mantendrán la titularidad de los mismos, a los que se sumaran los nuevos ahorros que se depositaran en el sistema.

La Administradora estatal tendrá la estructura administrativa mínima necesaria para cumplir con sus obligaciones a fin de reducir al mínimo los costos de funcionamiento del sistema.

Los Fondos de Ahorro Colectivo correspondientes a cada trabajador al momento de jubilarse serán depositados en el Banco de Seguros del Estado o en un Fideicomiso creado al efecto.

La Administradora Estatal garantizará un porcentaje de renta mínima de los FAC medido en Unidades Reajustables (UR) y solamente podrá invertir los ahorros en títulos de deuda pública del Estado Uruguayo en U.R.

Los funcionarios de las actuales AFAPs podrán ser absorbidos por la Administradora Estatal y el Banco de Previsión Social.


11.3. Resolución de inequidades

La Ley 15.590 del 28 de diciembre de 2017, incluye en su Artículo 16, una reducción de las pasividades de los que opten por desafiliarse y quedar comprendidos por el régimen de transición previsto por el Título VI de la Ley N° 16.713, de 3 de setiembre de 1995, los que recibirán una “asignación inicial de jubilación que será la resultante de aplicar dicho régimen, multiplicada por el coeficiente de ajuste 0,9”.

Este artículo tiene un papel similar al de un impuesto de 10% sobre las pasividades de por vida a miles de trabajadores, los que están siendo injustamente castigados por retirarse de un sistema de AFAP que se caracteriza, como se ha señalado anteriormente en este documento, por favorecer a las Administradoras de Fondos y no a los trabajadores.

Este diezmo debe ser revertido con carácter retroactivo para todos aquellos trabajadores que tuvieron el derecho de optar por el régimen de transición.


11.4. Preservación de derechos

En 2026 habrá trascurrido 30 años desde la aprobación de la Ley 16713; aquellos trabajadores que iniciaran su actividad laboral posterior a 1996, tendrían que registrar documentalmente todas sus actividades laborales para acceder a la jubilación común como la conocemos hoy.

Los colectivos de sectores más vulnerables, con características irregulares e inestables, de registro en BPS (Omisión que conlleva la evasión patronal) son campo fértil para la resultante de registros discontinuos e incompletos de la Historia Laboral Nominada.

Para garantizar a esos trabajadores/as el amparo ante situaciones de omisión de declaración, la nueva Ley debería contener, un inciso o artículo al respecto previendo que una RD del Directorio de BPS no pueda dejar sin efecto los mecanismos de prueba de servicios posteriores a 1996 conocidos dentro de
organismo como:

  • Asunto B (aplicable a empresas activas)
  • Denuncia del trabajador en RECLAMOS o ACTIVOS (aplicable a empresas activas de las que no se encuentra registro)
  • Denuncia en RECLAMOS (ex CARTA) o suspenso (aplicable a empresas no activas)

No debería ser un problema de gran porte ya que anteriormente se utilizaba el mecanismo de la prueba testimonial, que en el período 2009 a 2016, descendió en su aplicación del 41,6% al 15,8%.

Este medio de prueba de servicios tiene mayor presencia en jubilaciones cuyas beneficiarias son mujeres y en causales comprendidas en la Ley 18.395 (flexibilización). Tal como se adelantaba en actividades de periodos incompletos, sobre todo por causa de maternidad y cuidado de enfermos (Netamente relativos a cuestiones de Género, por amplia mayoría).

Esta precaución evitaría negar derechos a quienes además de sufrir las consecuencias de un trabajo precario podrían sufrir la denegatoria de una prestación, aun cumpliendo con el requisito de verdad material tomando como base la siguiente definición:

La Administración deberá ajustarse a la verdad material, lo que significa dar primacía a la realidad de los hechos, sobre la apariencia de verdad que pueda emerger de los documentos, utilizando todos los medios y procedimientos administrativos a su disposición (Art. 6 Código Tributario, Art. 149 Ley 16.713, Art.3 Decreto 113/96). Este principio prioriza el conocimiento de los hechos sobre el conocimiento de las formas.

BPS en su estructura Organizativa cuenta con un cuerpo inspectivo dependiente de Fiscalizaciones de ATYR (Investiga y prueba o deniega servicios) y otro de Prestaciones (Investiga, controla y revisa prestaciones otorgadas).

Vale destacar que en síntesis se cuenta con los medios y mecanismos de trabajo y funcionamiento, con la experiencia e idoneidad técnica y administrativa para cumplir la tarea con el profesionalismo que requiere el beneficiario para probar esos servicios, mediante un fuerte Plan de Fiscalización.

12. A modo de conclusión

ATSS reafirma su posición contraria al actual sistema mixto jubilatorio establecido por la Ley 16713 del 3 de setiembre de 1995 en tanto afecta el principio de solidaridad en la Seguridad Social, perjudica a los trabajadores y se muestra como insustentable pues no proporciona la rentabilidad prometida (en oportunidad de su discusión y sanción), presenta altísimos costos e –incongruentemente- reporta una ganancia extraordinaria para las AFAPs, por gestionar los ahorros de los trabajadores, para brindar prestaciones insuficientes, y hacer de la seguridad social un negocio para el capital y se constituye en una nueva forma de expropiación de la riqueza generada por los trabajadores. Elegir un grado de capitalización y de diversificación de la cartera no requiere que el sistema sea privatizado, ni que existan cuentas individuales.